ENGНужна ли вообще антимонопольная политика? Федеральная антимонопольная служба (ФАС) регулярно фигурирует в новостях, но оказывает ли она реальное влияние на экономические процессы? И не пытаются ли ФАС использовать для решения совершенно ей не свойственных, посторонних вопросов? Эти и другие вопросы «Инвест-Форсайт» задает ведущему специалисту, профессору Андрею Шаститко, заведующему кафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и директору Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС.
Есть ли польза от антитраста?
— Андрей Евгеньевич, мировому антитрастовому законодательству уже около 130 лет. Подводя итоги этой большой истории, можно ли сказать, что антитраст работает и приносит пользу экономикам, в которых действует?
— Есть разные точки зрения. Есть экономисты, которые настаивают на том, чтобы антитраст был и совершенствовался, и считают, что это необходимое условие для исправления провалов рынка. Есть экономисты, которые считают, что его вообще надо немедленно отменить, поскольку он несет вред экономике в целом и препятствует развитию. Палитра мнений очень широка, причем я бы сказал, что дискуссия ведется и внутри России, и в мире в целом. Есть школа в экономической науке, которая целиком и полностью ратует за отмену антитраста. Я к ней не принадлежу, но их аргументы понимаю и иногда говорю своим коллегам, что серьезные ошибки в проведении антимонопольной политики дают повод вспомнить о критике со стороны представителей австрийской школы в экономической теории.
— Можно ли сказать, что рынки стали работать эффективнее за эти 100 лет? Все-таки, наверное, уже имеется статистика?
— Если смотреть на динамику цен и объемы операций, а также на множество рынков, то как в статическом, так и в динамическом плане, возможно, есть основания считать, что по широкому спектру товаров рынки стали работать эффективнее. Однако для ответа на такой вопрос готовой статистики нет и, полагаю, в ближайшей перспективе не будет. Думаете, так просто поймать причинно-следственные связи между решениями, которые принял законодатель, решениями, который принял правоприменитель, и эффектами, которые мы наблюдаем на рынке? Если бы это было так, мы бы все давным-давно уже расставили все точки над i, но, увы, такого не происходит. Я вижу «квазиконсенсус»: все понимают четкую связь между конкуренцией и экономическим развитием. Более того, большинство понимает, что в современном мире, как ни парадоксально, конкуренции, благотворной для общественного благосостояния, недостаточно (но такие вопросы большинством не решаются).
— Какие же рынки наиболее чувствительны к антимонопольному вмешательству?
— Что значит «чувствительны»? Если буквально отвечать на вопрос, мы должны иметь измеримую степень антимонопольного воздействия и так же измеримую реакцию рынка. В таком ключе, я думаю, их вряд ли сравнивали. С моей точки зрения, скажем, в России, при всех оговорках, именно относительно сбалансированное применение мер по защите конкуренции привело к достаточно хорошим результатам в сфере мобильной связи — в первую очередь по динамике цены звонков внутри России.
— С этим нельзя не согласиться. Но есть ли здесь заслуга антитраста?
— Да, конечно, есть. Антимонопольное законодательство распространяется на все товарные рынки, в числе которых рынки услуг связи. В ФАС России есть отраслевые управления; есть и управление, которое занимается отраслью связи и информатизации. ФАС как сторожевой пес очень полезен, тем более что в этой сфере у нас практически классическая олигополия. Если бы не было такого пристального внимания ФАС к отрасли, я не знаю, как бы там разворачивалась история. Но то, что мы наблюдаем, — драматическое падение стоимости звонков и вообще все, что произошло в отрасли связи за последние 10-12 лет, — это, можно сказать, революция. Правда, далеко не всегда и не везде это получается. И достигнутые результаты, увы, не гарантируют, что в будущем мы окажемся свидетелями триумфального развития мобильной связи в России.
Что может ФАС
— Рядовой читатель «Коммерсанта» и «Ведомостей» нечасто слышал про эффективное вмешательство Антимонопольного ведомства в какие-то серьезные процессы.
— Думаю, в 2009 году про Пикалево все слышали. И это понятно — не так часто в урегулировании острой кризисной ситуации непосредственно и на месте принимает участие премьер-министр (в то время — Владимир Путин). Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что незадолго до того вопросом занялась ФАС. А дела против крупнейших российских нефтяных компаний 2008—2010 года? Они имели драматический эффект. Я считаю, это очень сильно повлияло на поведение нефтяных компаний. Досталось практически всем: «Газпром нефти», ТНК-ВР, «Лукойлу»… Эти случаи — в списке самых крупных дел, в том числе по размерам наложенных штрафов. Причем ведомство довело дело до конца. Последствием этих дел стало активное обсуждение необходимости формирования ценовых индикаторов, биржевая торговля, много чего произошло после этого. Другой вопрос — то, чем занимается ФАС, стороннему наблюдателю сложнее объяснить. Экономические концепции, которые лежат в основе применения норм антимонопольного законодательства, достаточно сложные, их так сходу не поймешь. Полагаю, даже не всякий студент экономического факультета, ознакомившись с азами экономической теории, сходу объяснит.
— Вы, наверное, не будете отрицать, что мы во многих отраслях наблюдаем процесс монополизации?
— Ну кто тут будет отрицать? Само по себе появление единственного поставщика, несомненно, вредит конкуренции. Причем происходит это часто не без участия самого антимонопольного ведомства. Этому есть определенное объяснение. Вспомните: «Уралкалий» лет 10 назад приобрел компанию «Сильвинит», и в России больше не осталось другого производителя калийных удобрений. Чуть раньше — Новолипецкий металлургический комбинат приобрел компанию «Визсталь» и стал единственным производителем трансформаторной стали. А «Русал»?.. Однако надо учитывать, что наша экономика (не путать с размерами страны) маленькая и открытая, причем по некоторым отраслям она не просто открыта в смысле экспорта, а экспортирует значительную (если не большую) часть продукции. Конечно, экспортировать и конкурировать на внешних рынках легче, когда в стране одна крупная компания. Кстати, неслучайно, даже в такой стране, как США, где применяются жесткие меры против картелей на внутреннем рынке, формально экспортные картели до сих пор не запрещены. Здесь имеется дилемма: конкурентоспособность на внешних рынках порождает проблему незащищенности интересов потребителей — причем и промышленных, и конечных потребителей на внутреннем рынке. Но у ведомства есть инструменты воздействия на компании, поведенческие (в первую очередь для упомянутых случаев) и структурные требования, они применяются — не всегда безупречно, но как-то подстраховаться в случае усиления доминирующего положения можно.
Избавиться от регуляторного крена
— А куда, на ваш взгляд, антитраст должен двигаться? Какие сейчас самые актуальные тренды эволюции?
— Мы стоим перед серьезными вызовами, связанным с реструктуризацией российской экономики, — не только в силу наследия советской структуры, но и по причине масштабной цифровизации экономики. Если вдруг владельцы частных компаний не договорятся, в некоторых случаях проблемой это не будет. Однако применительно к Пикалево, которое было упомянуто ранее, — это проблема, поскольку там моногород. Она решаема, но для ее решения надо применять инструменты не антимонопольной, а горизонтальной промышленной политики, и не тогда, когда уже загорелось, а превентивно. И это не частный случай, подобное сплошь и рядом. Может ли у нас антимонопольная политика решить проблемы промышленной политики? Нет, не может. Этот вопрос на повестке дня. Я не вижу его в таких масштабах ни в Штатах, ни в Европе. Если здесь не найти правильный баланс, может получиться, что по форме будет антитраст, а по сути — экономическое регулирование. Хотя все специалисты, которые немножко понимают предмет, скажут, что экономическое регулирование никоим образом не может быть антистрастом. Потому что содержательно это разные способы воздействия на экономическую реальность, на хозяйственный обмен.
— Можете привести пример? Когда регулирование смешивают с антитрастом?
— У нас есть такой инструмент — «допустимые практики ценообразования». Исторически это связано с так называемыми торговыми политиками компаний. Некоторые из компаний сами брали на себя обязательства разработать политику, из которой бы всем стало бы понятно, как они взаимодействуют с контрагентами и каковы принципы ценообразования. Но это рискованная практика, потому что вы можете ослабить проблему злоупотребления доминирующим положением, но усугубить проблему соглашений, ограничивающих конкуренцию. Корень этого — в регуляторном крене, когда регулятор хочет показывать, как правильно. Антимонопольщикам может показаться, будто они все правильно отрегулировали, но в конечном счете результатом способна стать еще большая проблема, и оправдание может быть найдено в том, что это будет потом и вообще может и не быть. Тенденция такого регуляторного крена, кстати говоря, подтверждается историей с передачей в ФАС функционала регулирования тарифов. Когда регулирование тарифов происходит в рамках антимонопольной политики, возникает линия напряжения. Она не связана с тем, что там какие-то регуляторщики неправильные, а антимонопольщики правильные. Просто у них разные принципы воздействия на экономические обмены.
— В чем различие антимонопольщиков и регуляторов?
— Если упростить вопрос соотношения, можно привести такое сопоставление. Регуляторщики должны сказать: «Вот вам коридор правильных действий. Вот вам схема ценообразования. Следуйте этой схеме. Если вы от нее отклонитесь, будет основание для применения санкций». Антимонопольщики так говорить не могут. Они говорят: «Вы закон прочитали? Действуйте, а мы посмотрим. Мы вам не можем сказать, как именно правильно организовывать взаимодействие с контрагентами, какова должна быть модель вашего бизнеса». То есть как только мы говорим, как правильно, начинается регулирование. Различение экономического регулирования и антитраста — тонкая материя. Это только кажется, что данный вопрос — пустяковый. Но представьте себе, что в компаниях начнет бытовать мнение, будто надо какие-то важные решения согласовывать с антимонопольным ведомством. Ерунда какая-то получается. Где ж тогда предпринимательская активность? Как они информацию, которая только им известна, будут использовать? Регулятору надо будет каждый раз объяснять, почему предлагается именно такое решение. А откуда регулятору знать, как устроен бизнес конкретной компании? Тогда никаких мощностей регулятора не хватит. В ФАС уже и так 3500 человек работает. У нас самое многочисленное ведомство в мире. Я думаю, это связано в том числе с очень высокой степенью регуляторики, хотя есть и другое, связанное с первым, объяснение — чрезвычайно широкий функционал.
— Что с этим делать?
— Думаю, мгновенно решить вопрос, сказать «вот давайте мы теперь договоримся, что у нас антитраст будет без регуляторного крена», не получится. Потому что если мы не сможем по существу решить вопрос с промышленной политикой, значит, у нас будет вынужденное замещение. Антимонопольные законы — очень удобный инструмент; их, в принципе, можно применить достаточно быстро, и ударить они могут очень больно. До 2006 года у нас максимальный штраф был 500 тысяч рублей. Это никому не интересно. А когда потенциальные штрафы выросли до миллиардов рублей, сразу всем стало интересно, даже таким компаниям, как «Газпром». Но если мы формально или де-факто будем поощрять регулятора за то, что он открывает много дел и много наказывает за антиконкурентные действия, то можем получить результат прямо противоположный тому, на который рассчитывали. Экономический анализ права показывает: если есть высокий риск, что меня накажут за то, чего я не нарушал, так, может, проще нарушить и получить незаконную выгоду? Накажут так накажут.
Но как тогда показывать активность ведомства? Не замечать правонарушения? Не регистрировать? У нас где-то не регистрируют, где-то наказывают всех подряд. Говорят, что лучше не наказать десятерых виновных, чем наказать одного невиновного. Это, в принципе, про экономические правонарушения. Даже экономически доказано, что разрушительный эффект «ошибок первого рода», когда наказывают невиновных, гораздо более серьезный, чем эффект ошибок второго рода, когда какие-то нарушения пропускаются.
Антитраст и цифровизация
— Цифровизация может помочь в данном случае? Она создаст какие-то новые возможности, может быть, более тонкие настройки для антитраста?
— Я бы сказал, изменение в технологиях по отношению к конкуренции не нейтрально, но амбивалентно. Можно, используя цифровизацию, получить дополнительные возможности ограничения конкуренции, а можно развивать её. Например, в международном роуминге у телефонной связи есть реальная конкуренция со стороны мессенджеров. Мало-мальски сообразительный абонент 100 раз подумает, зачем ему вообще связываться со звонками из-за рубежа и даже другого региона. Вот вам, пожалуйста, уже конкуренция различных способов коммуникации. ФАС, кстати, серьезно задумывается над этим вопросом.
С другой стороны, есть алгоритмическое ценообразование, когда компании подключают компьютерные программы к установлению цен. Причем не просто компьютерные программы, а программы с элементами искусственного интеллекта. Здесь возникает очень интересный эффект. Если вы в прокуренной комнате, как директор какой-то компании, договариваетесь с вашим конкурентом, вы понимаете, что совершаете очень серьезное правонарушение. А если вы кому-то заказываете разработать программу, и программа начинает отслеживать рынок, кажется, никакого сговора не происходит — хотя программа, ориентируясь на цены партнеров, вполне может имитировать поведение, которое подпадает по последствиям под характеристики согласованных действия или сговора.
— Значит, мы должны выйти на регулирование алгоритмов?
— В том-то все и дело. У нас нет готовых ответов. Более того, я могу сказать, что и в Европе, и в Штатах готовых ответов нет. Вызовы цифровизации более-менее понятны. Но как с ними справиться? Следует ли запрещать вообще использовать в ценовых алгоритмах искусственный интеллект? Изначально программа может быть настроена так, чтобы все было чисто. Но потом машина сама может научиться максимизировать прибыль, и тогда вопрос: кого наказать? Я не знаю, можно ли обеспечить, чтобы машина была законопослушной и обеспечивала этичное поведение. В любом случае, ответственность должна быть возложена на компанию и физическое лицо. А как в таком случае формировать доказательную базу?
— Эти вопросы будут обсуждаться в рамках «пятого антимонопольного пакета»?
— Во-первых, пакет, который сейчас обсуждается, только частично затрагивает вопросы цифровизации. Там много других аспектов. То, что в тексте законопроекта присутствуют понятия ценовых алгоритмов, сетевых эффектов и платформ, — очень важно. Нам предстоит, я надеюсь, предметно обсудить с учетом достижений экономической теории, как выстраивать нормы. Нам предстоит погружение в тематику цифровой экономики. Тем более, за последние 2-3 года мы видим просто вереницу кейсов, когда без новых концепций никак не обойтись. Скажем, дело против Google, где потенциально одним из пострадавших был «Яндекс» в связи с намерением первой компании исключить возможность предустановки приложений «Яндекса» на мобильных устройствах, работающих на Android (а это — большинство устройств в современных условиях). Также можно упомянуть дело против Microsoft в России по использованию доминирования на рынке операционных систем для персональных компьютеров как способа вытеснения конкурентов на рынке антивирусных приложений. А сделка Байер-Монсанто? Казалось бы, там химия, семена — ан нет! В этом случае «цифра» связана с точным земледелием, все работает на основе получения и обработки больших данных. Контролировать и оказывать благотворное влияние на конкуренцию в этих сферах, не имея адаптированных норм, крайне проблематично.
Беседовал Константин Фрумкин
